各旗县市区人民政府，市直有关单位：
经市人民政府同意，现将《乌兰察布市扶贫开发工作实施方案（2014—2017年）》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
乌兰察布市扶贫开发工作
实施方案（２０１４—２０１７年）
为举全市之力实施“扶贫攻坚工程”，如期实现全市贫困地区和贫困人口稳定脱贫目标，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《中共中央办公厅?摇国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》、《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发实施方案（2013-2017年）》、《内蒙古自治区实施“扶贫攻坚工程”资金整合方案》和《内蒙古自治区党委、政府关于推进扶贫攻坚工程“到村到户”工作方案》特制定本方案。
一、指导思想
以科学发展观为指导，深入贯彻落实自治区“8337”发展思路、全区农村牧区工作会议精神和市委、政府“五区”发展战略，以党的群众路线教育实践活动和省级领导干部联系贫困旗县为契机，以扶贫攻坚总揽农村牧区工作全局，以落实“三到村三到户”扶贫措施为手段，围绕“基础设施、公共事业、优势特色产业、村容村貌、生态环境、基层组织”六大建设任务，加大整村推进、金融扶贫和生态脆弱地区移民工作力度，逐村逐户落实扶持措施，实现全市贫困嘎查村的持续发展和贫困农牧民如期脱贫。
二、总体目标和基本原则
2014-2017年，全市37.75万贫困人口人均纯收入年均增长20%以上，到2017年现有贫困人口全部脱贫，贫困人口人均纯收入达到6000元，实现“两不愁”、“三保障”。
结合扶贫开发规划，村庄撤并建设规划，新农村新牧区建设规划，县域经济发展规划和沿线经济带重点产业带发展规划，实行“一村一策，一户一法”，逐村逐户制定发展规划和扶持计划。
发挥财政专项扶贫资金的引导作用，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、整合使用、各负其责、各计其功”的原则，以整村推进为平台，以旗县为单位，整合各类涉农涉牧项目和资金，用好银行信贷资金，积极筹措单位帮扶资金，广泛吸纳社会捐助资金，建立健全“群众投、社会筹、单位帮、银行贷、政府补”的多元投入机制。
做到规划跟着贫困村、贫困户走，项目跟着规划走，干部跟着项目走，做到规划到村到户，项目到村到户，帮扶干部到村到户，实现扶贫规划、扶贫项目、包扶干部与扶贫对象的无缝对接，提高扶贫开发的精准度。
三、方法措施
根据贫困地区的自然条件、贫困人口的能力状况，针对不同的贫困群体采取不同的扶贫措施。
（一）保障救助式扶贫
对丧失劳动能力和60岁以上的贫困人口，通过落实各项惠农补贴政策和完善社会保障救助制度，进行保障救助式扶贫。一是实现农村牧区养老保险和医疗保险全覆盖；二是农村牧区符合最低生活保障条件的贫困人口实现应保尽保，到2017年人均达到4000元以上。三是把孤儿和80周岁以上的老龄人口全部纳入生活保障范围，按规定供养或发放高龄津贴。四是到2017年把重大疾病医疗总费用报销比例提高到80%以上，报销的最高封顶线提高到30万元，减轻贫困农牧民医疗负担。五是对全市11.2万处在低保边缘的贫困人口予以现金直接补贴，补贴标准每年增加500元，到2015年人均现金直补达到2000元。六是将敬老院和互助幸福院建设有效衔接，到2017年，全市要建成中心敬老院11所、分院12所，区域性敬老院11所、分院7所，互助幸福院800处左右，使全市24416名五保人员和8万户16万名农村牧区贫困老龄人口实现集中养老。七是每年为全市31.2万户贫困农牧户每户按600元标准发放燃煤，减轻贫困户的支出压力。
（二）产业开发式扶贫
生产条件好、有开发潜力的贫困地区60岁以下具有劳动能力的贫困人口通过整村推进、金融信贷扶贫等产业开发的方式解决脱贫问题。
1.整村推进
2014-2017年，全市在561个重点贫困嘎查村开展整村推进“三到村三到户”扶贫开发，其中包括已列入“十二五”整村推进规划尚未实施项目的144个嘎查村和新增的417个嘎查村。
项目嘎查村的确定：列入“十二五”整村推进规划尚未实施项目的嘎查村继续实施。新增的嘎查村根据自治区给我市各旗县市区确定的重点贫困嘎查村指标数，由旗县市区按照2012年末嘎查村农牧民人均纯收入低于全旗县平均水平、嘎查村集体经济收入低于3万元的标准，采用倒排序的方法确定，但要与村庄撤并、新农村新牧区建设和危房改造等规划充分结合，经市扶贫办审核汇总后，报自治区备案。
项目扶持户的确定：项目扶持户要在已经确定的整村推进项目嘎查村内根据2012年末家庭人均纯收入低于自治区扶贫标准和具有劳动能力两个条件进一步认定。认定程序为：农牧户申请，村民大会评议表决，嘎查村公示，苏木乡镇核实上报，旗县扶贫部门核实确认。凡被确认的贫困户均为项目扶持对象。
具体目标
从2014年开始，通过四年的连续扶持，到2017年全市561个重点贫困嘎查村及其贫困人口全面实现基础设施、村容村貌、生态环境、生产生活条件明显改善，达到“一产业、一项目、六个有、十个全覆盖”的建设标准，即：每村有一个增收产业；每户有一个脱贫项目；村有通村硬化道路、电话宽带网络、治安体系、科技特派员、强有力的村级班子，户有卫生厕所；实现危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村通电、村村通广播电视、校舍建设及安全改造、嘎查村标准化卫生室、嘎查村文化室、便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障“十个全覆盖”。其中“十个全覆盖”建设任务要在2016年全面完成。
建设标准
⑴贫困农牧民收入得到明显提高
①每个嘎查村建成1-2个有比较优势和当地特色的农牧业主导产业或旅游产业，村集体经济收入达5万元以上；
②每一户贫困户有一项以上有稳定收入来源的生产经营性项目，2017年末人均纯收入达到6000元以上。
⑵基本生产条件得到改善
①农区水源条件较好的地区要全部实现高效节水灌溉，其它地区要通过土壤改良、新技术运用、种植结构调整等综合措施达到人均3亩保收基本田；
②牧区以生态保护和草畜平衡为前提，大力发展设施畜牧业，改良牲畜品种，改善圈舍条件，项目户人均饲养牲畜头数要达到30只羊单位，畜均达到1平米棚舍，有条件的牧区畜均要建成0.1亩灌溉饲草料基地。
⑶基本生活条件得到改善
①农区、半农半牧区嘎查村全部普及自来水；牧区实现安全饮水；
②农区、半农半牧区嘎查村实现户户通电；牧区因地制宜采取大电网延伸、光伏及风光互补全部解决牧户用电问题；保证农村牧区生产用电，实现城乡各类用电同价；
③农区、半农半牧区嘎查村通沥青(水泥)路，牧区苏木乡镇与嘎查村，各嘎查村之间通沙石公路，路面宽度达到6米，通班车。
④通过建设“互助幸福院”实现“空壳村”和“空巢老人”的集中安置；
⑤全面改造农村牧区困难家庭的危土房，实现村容整洁，环境优美，家家有安全住房，户户有无害化卫生厕所，畜有保温圈舍，彻底清理无人居住的危房和残垣断壁，村庄内的主要街巷要硬化，路面宽度应达到4.5米，条件允许的街道两侧要绿化、亮化，村庄周围和房前屋后要进行绿化；
⑥太阳能热水器的覆盖率要达到1/3以上。
⑷嘎查村公益事业得到改善
①全面推进义务教育标准化建设，校舍达到安全标准，生源较多的村要有幼儿园；
②每个嘎查村要有一个60平米以上的卫生计生室，2—3名乡村医生，其中至少有一名女性，按标准配备基本医疗设备；
③村村通电话、宽带网络和手机信号，通过有线电视、直播卫星、地面数字电视等多种方式实现户户通广播电视；
④每个嘎查村要有文化活动室和草原书屋，人口在1000人以上的农区和半牧区嘎查村，有设施独立、面积不低于100平方米的综合文化室；1000人以下的，不低于80平方米；人口相对集中的嘎查村要有公开栏、读报栏和科普宣传栏，恢复大喇叭广播，鼓励建设小舞台和文化活动广场；
⑤每个嘎查村要有一个供销合作社综合服务社或便民连锁超市；
⑥每个嘎查村都要建立治安防范体系；
⑦每个嘎查村至少配备一名科技特派员，深入推进科技特派员农村牧区科技创业行动，加快现代农牧业科技在贫困地区的推广应用，力争使每个有条件的贫困户掌握1-2项实用技术；
⑧农村牧区常住人口实现养老、医疗、低保等社会保障全覆盖。
⑸基层组织阵地建设得到加强
每个嘎查村要有强有力的两委班子和工作制度，有活动阵地和干部远程教育网络，有健全完善的民主决策、民主管理、民主监督机制。
配套措施
⑴调查摸底，建档立卡
驻村工作队、乡村干部要认真开展贫困状况调查摸底工作，核实贫困嘎查村、贫困户、贫困人口的基本情况，了解致贫原因、发展条件、发展意愿、资金项目需求等。在调查核实贫困嘎查村、贫困户真实情况的基础上，坚持扶贫开发与农村最低生活保障制度有效衔接，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则对贫困村、贫困户登记造册，建档立卡，录入电脑，实行信息化管理，实现国家、自治区、市、旗县、苏木乡镇、嘎查村六级电脑动态管理和实时联网监测。
⑵科学规划，制定方案
①村级扶贫实施规划的编制：村级扶贫实施规划由苏木乡镇牵头，市直和县级包扶领导指导，对照整村推进扶贫开发的具体要求和建设标准，本着“缺什么，补什么”的原则，以村为单位，由村民代表大会、村两委班子和驻村工作队共同研究制定。规划中要明确各村具体的建设内容、建设地点、建设标准、投资预算、资金来源、工程进度、实施主体和责任人。旗县市区扶贫、规划、财政和涉农涉牧部门组成联合评审组共同审定，旗县市区人民政府审批，市扶贫部门审核，自治区扶贫、财政部门备案。村级实施方案务于2014年3月底前完成。
②到户扶持计划的制定：到户扶贫扶持计划由嘎查村委会牵头，苏木乡镇包村领导指导，按照“一户一法”的要求，由驻村工作队、包村乡干部、嘎查村两委成员、自然村村长、村民代表和扶持对象共同商定。明确每一户扶持对象具体的扶持项目、目标措施、完成时限和包扶责任人。到户扶持计划要与村级实施方案同步完成。
⑶拓宽渠道，多方筹资
全市各部门下达的各类涉农涉牧资金要集中用于每年确定的扶贫开发整合资金重点贫困嘎查村建设。一是投入专项扶贫资金。自治区为每个贫困嘎查村安排专项扶贫资金200万元，分四个年度投入，做为引导资金，主要用于生产性基础设施建设。二是整合各部门的涉农涉牧资金。全市2014—2017年每年要按整村推进规划村总数的1/4左右确定整村推进项目资金整合重点村（见乌兰察布市2014—2017年整村推进“三到村三到户”项目嘎查村及分年度整合资金重点村汇总、一览表），每个重点村整合资金要达到800万元以上。具体的整合项目要按照嘎查村扶贫实施规划由各旗县市区党委、政府统筹协调。各涉农涉牧部门在申报项目时就要围绕当年确定的整村推进整合资金重点村进行安排，所有整合的项目仍由原申报单位按照本部门的要求组织实施。市直业务主管部门要认真协助配合旗县市区政府整合项目资金，对资金的领域和区域投向严格把关，积极支持整村推进重点村建设。三是调动金融资金。积极开展“金融扶贫富民工程”、小额贷款和互助服务业务，为贫困户提供担保和贴息，解决农牧民产业发展的资金需求。四是广泛筹集社会和行业扶贫资金。要借助京蒙对口扶贫，中直机关帮扶，省市县三级领导干部联系贫困县乡村，区直厅局、市直和县直部门包扶贫困嘎查村及开展“万名党员干部下基层活动”的有利时机，动员帮扶单位和广大党员干部立足自身优势争取项目，筹资筹物，通过开展“村企共建扶贫活动”、“内蒙古扶贫济困日”广泛吸纳社会团体、厂矿企业、慈善机构、成功人士的捐助，全面落实企业扶贫捐赠税前扣除，各类市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策，加强扶贫领域国际交流合作，多方筹集资金，加大帮扶力度。同时各单位要认真解决好工作队驻村干部的工作和生活保障问题，不给当地群众增加负担。
2.金融信贷扶贫
⑴金融扶贫富民工程
从2013年到2017年，自治区拟每年安排我市9000万元财政扶贫资金用于“金融扶贫富民工程”贷款的担保抵押和利息补贴。其中，每个国贫旗县每年安排1000万元，每个区贫县市每年安排500万元，通过合作银行扩大10倍向扶持对象提供贷款规模。2013年和2014年两个年度自治区安排我市金融扶贫资金1.8亿元，于2014年一并实施。金融扶贫贷款支持对象主要是国家级和自治区级贫困旗县市有生产经营能力的农牧户、农牧民专业合作社、扶贫龙头企业。扶贫贷款自治区通过财政扶贫资金按照“金融扶贫富民农户贷”贷款年贴息率5%和“金融扶贫富民产业贷”贷款年贴息率3%的标准予以贴息（按《内蒙古自治区扶贫贷款贴息资金管理暂行办法》执行）。自治区用于金融扶贫的资金投入量实行动态管理，要根据各旗县市上年贷款发放规模、贴息资金使用管理情况和工作绩效每年进行增减调整。
要积极引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务模式，在防范风险的前提下，加快推动农村牧区合作金融发展，增强农村信用社支农服务功能，规范发展村镇银行和小贷公司，推进农村牧区青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款，推动金融机构网点向贫困苏木乡镇延伸，改善农村牧区支付环境，切实增加对贫困地区经济发展的信贷支持。
⑵中和农信小额信贷项目
我市与中国扶贫基金会签订了《关于合作开展小额信贷扶贫项目试点的协议》，中和农信小额信贷有限责任公司已在我市察右前旗、察右中旗、察右后旗、四子王旗、商都县、化德县、兴和县、凉城县、丰镇市建立了分支机构，组建了农户自立服务社，通过中和农信小额信贷有限责任公司投资和自治区、市、县三级财政配套，共同注入扶贫信贷资金2.1亿元，面向项目旗县市的农牧民开展小额信贷扶贫业务。2014年我市还将把卓资县纳入项目旗县，实现该项目在我市国贫县、区贫县全覆盖，信贷规模将扩大到2.4亿元以上，且上不封顶。市、县两级政府要按照“协议”的规定认真落实配套资金，并列入本年度财政预算，确保配套资金及时足额到位。中和农信小额信贷享受与“金融扶贫富民工程”同等的贴息政策，由各旗县市扶贫办参照《内蒙古自治区扶贫贷款贴息资金管理暂行办法》执行。
⑶互助资金试点项目
目前，我市已在191个嘎查村建立了扶贫互助社，投入财政专项扶贫资金3690万元，今后还将进一步扩大试点村范围，通过群众自治的形式开展金融信贷服务。同时可以将互助资金作为市本级配套委托各旗县市设立的中和农信小额信贷农户自立服务社代管，但这部分资金仍用于该村互助社社员，中和农信小额信贷农户自立服务社负责向旗县市扶贫主管部门定期报表，及时反映这部分资金的使用管理情况。
（三）转移就业式扶贫
丧失生存条件生态脆弱地区50岁以下有劳动能力的贫困人口，通过移民搬迁，异地开发，实现转产就业解决脱贫问题。
从2013年开始，自治区整合各类移民项目，按照移民人口每人投入住房补贴1.5万元，实施生态脆弱地区移民扶贫工程。到2017年我市要完成47479人搬迁安置任务，其中2014年搬迁安置10933人，形成移民人口以政策性收入为基础，以劳务性收入为主体的收入结构新格局。生态脆弱地区移民扶贫工程由市委农工部牵头，市、县两级扶贫部门组织实施。
迁出区的条件：一是贫困程度深，人均纯收入低于自治区贫困线的特困人口相对集中区域。二是居住分散，交通不便，基础设施和公共服务建设费用、运行成本过高的区域。三是生态失衡，干旱缺水，资源匮乏，失去生存条件的区域。四是地质、自然灾害易发区域。特别是要优先考虑“十个全覆盖”项目村部分人口的转移安置。
迁入区的条件：一是选择有水、土资源，适宜集中规模开发的区域。二是选择打工近、上学近、就医近、吃水近，具备小村合并、大村扩容条件的区域。三是选择产业相对发达、就业容量较大的乡镇苏木及旗县市区所在地城镇郊区、工业园区、商贸物流园区、产业基地。
移民安置主要采取三种模式。即：土地和水资源丰富的地区采取适度集中就近有土安置；土地或水资源匮乏的地区采取劳务转移无土安置；丧失劳动能力和60岁以上不从事农牧业生产的老龄人口采取入住敬老院或互助幸福院进行安置。
转移就业式扶贫主要通过统一建设住房、发展现代设施农牧业、提供二三产业就业岗位、传授实用技能、提供金融信贷扶持等项目实施。项目资金通过国家专项投入、自治区住房补贴、地方财政配套、群众自筹和整合部门项目等渠道筹集。
（四）智力提升式扶贫
贫困家庭的未成年人和在校学生要通过落实支持农村牧区发展教育事业的各项优惠政策，深化教育改革，改善办学条件，强化师资力量，提高教学水平，科学布局农村牧区义务教育学校，保证学生就近上学，普及九年义务教育，发展学前教育、职业教育和高等教育，完善对特困家庭普通高等专科以上大学生的资助制度和职业教育对口支援机制，实施中等职业教育协作计划，义务教育巩固率达到95%以上，学前三年教育毛入园率达到60%以上，高中阶段毛入学率达到85%以上，促进贫困家庭的孩子提升智力，掌握技能，拓宽就业渠道，防止新的贫困人口产生，从根本上解决贫困问题。
四、加强领导，明确责任，强化管理，全力保障
（一）各级党委、政府要继续把扶贫攻坚作为头号民生工程来抓，列入重要议事日程。党政一把手亲自抓，分管领导具体抓，几大班子合力抓，部门各司其职，各负其责，层层落实工作责任制。在省级领导包扶贫困旗县的基础上，进一步调整完善市级领导包乡，市直部门和旗县领导包村，党员干部包户的帮扶制度，形成上下联动，人人奉献的扶贫工作格局。各类扶贫开发项目由旗县市区人民政府统一规划实施，旗县市区扶贫部门具体落实，各相关部门共同参与。市、旗县市区、苏木乡镇、嘎查村都要成立专门的领导协调机构，市和旗县市区两级要建立联席会议制度。各旗县市区政府主要领导为第一责任人，旗县市区扶贫办主任、相关苏木乡镇党委书记、苏木乡镇长和涉农涉牧部门主要领导为直接责任人。
（二）每个实施整村推进项目的嘎查村要派驻一个扶贫工作队。工作队员由区、市、县三级包扶干部、大学生村官、后备干部和科技特派员组成。各单位要落实干部长期驻村制度，服从人员抽调安排，并立足部门优势积极提供资金、项目、技术、信息等资源。工作队负责帮助贫困村理清发展思路，建立贫困村户台账，制定村级发展规划和到户扶持计划，监督和指导各类扶贫项目的实施，收集整理扶贫工作和项目建设档案，总结扶贫工作典型，推广扶贫工作经验，解决贫困群众在脱贫致富过程中遇到的各种困难和问题。驻村工作队一驻四年，不完成整村推进扶贫工作任务不得撤离。驻村扶贫工作队的组建工作由市县两级组织部门牵头，市县两级人社、扶贫部门和机关工委配合。驻村扶贫工作队务于2014年2月底前组建完成并到位工作。
（三）建立资金管理制度。扶贫资金管理要按照《财政专项扶贫资金管理办法》的要求实行报账制管理，分账核算，市、县两级财政部门要按照工程进度，通过国库集中支付的方式及时将扶贫资金直接拨付到商品、劳务供应者或用款单位。任何单位和部门不得挤占、截留、挪用、套取、滞留扶贫资金，一经发现要严肃追究主要责任人、直接责任人和当事人的责任；对于整合的项目资金要按照原部门的资金使用要求进行管理；对于贷款和其它资金要按有关规定管理。使用财政性资金采购集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，均纳入政府采购管理。对采购资金在10万元以下（含10万元）的采购项目由采购单位自行采购，资金自行支付；采购资金在10万元-50万元（含50万元）的项目，由政府采购中心组织实行“网上二次询价”采购，签订供货合同，按合同规定进行集中支付；采购金额在50万元以上的非询价采购项目，根据政府采购中心发布的招标公告进行公开采购。
（四）保证工作经费。市、县两级政府要认真解决扶贫开发项目实施的工作经费保障问题，分别要按自治区每年下拨财政专项扶贫资金数量的0.35%和1.65%安排项目管理费，并列入本级财政预算。项目管理费只能用于扶贫规划编制、项目评估、检查验收、成果宣传、档案管理、项目公告公示、报账管理等方面的经费开支，不得用于机关办公和人员开支。
（五）建立严格的监督、检查、考核、验收和公示制度。市政府每季度要召开一次扶贫开发工作调度会，专题听取各旗县市区和相关部门的工作汇报，研究和解决扶贫开发中存在的困难和问题，通报工作进展情况，安排下一阶段的具体工作。要由各级监察部门牵头，组织扶贫、财政部门加强对各类扶贫开发项目实施和资金运行情况进行定期不定期的监督检查，及时发现问题，提出改进意见。审计部门要每年对扶贫项目进行一次专项审计，及时通报情况，纠正偏差。要进一步改进和完善扶贫工作考核机制，加大对扶贫开发工作的考核力度和考核权重，对扶贫开发重点县将逐步取消地区生产总值的考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标。市、县两级扶贫部门分别负责对各旗县市区和苏木乡镇扶贫开发工作的日常监察和阶段性考核。由市县两级组织部门牵头，抽组市县两级监察、扶贫部门组成联合考核组分别对旗县市区和苏木乡镇扶贫开发工作中的组织领导、资金整合、干部到位、工作纪律、项目效果和驻村扶贫工作队的工作开展情况进行年度考核，并强化对考核结果的运用。对行动迟缓、措施不力、资金不到位、效果不明显的旗县市区、帮扶单位和资金整合部门要进行通报批评，并对相关责任人要进行约谈或问责；对工作到位、成绩突出、成效显著的单位和个人进行表彰；对出色完成帮扶任务、考核优秀并符合有关任职条件的驻村包扶干部，按干部管理权限提拔一级职务，形成督事、评绩、考人“三位一体”的考核机制。项目验收工作实行分级负责制。项目竣工后旗县市区政府要组织专人进行自查验收，在自验的基础上由市扶贫办牵头组织涉农涉牧相关部门进行不低于50%项目村的工程项目复验。项目验收合格后，旗县市区扶贫办要及时将项目交付嘎查村委会进行后续管理和维护。在项目立项前、建设过程中、竣工后，要严格执行项目公告、公示和义务监督员制度，确保扶贫项目真正发挥效益，惠及广大贫困群众。
