各旗县市区人民政府，市直有关单位：
经市人民政府同意，现将《乌兰察布市全面推开旗县级公立医院综合改革实施方案》印发给你们，请认真贯彻落实。
2015年10月19日
乌兰察布市全面推开旗县级公立医院
综合改革实施方案
旗县级公立医院（含蒙中医医院，下同）是农村三级医疗卫生服务网络的龙头和城乡医疗卫生服务体系的纽带，推进旗县级公立医院综合改革是深化医药卫生体制改革、切实缓解群众“看病难、看病贵”问题的关键环节。2012年旗县级公立医院综合改革试点启动以来，各试点旗县市积极探索，改革取得了明显进展。但旗县级公立医院综合改革仍是一项长期艰巨的任务，破除以药补医成果尚需巩固，管理体制和人事薪酬制度改革有待深化，医疗服务能力有待提高，改革的综合性和联动性有待增强，需要以问题为导向，进一步细化完善政策措施，持续拓展深化改革。根据《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区全面推开旗县级公立医院综合改革实施方案的通知》（内政办发〔2015〕103号）精神，为进一步加快推进全市旗县级公立医院综合改革，巩固和扩大改革成效，结合我市实际，特制定本实施方案。
一、总体要求和主要目标
（一）总体要求。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照自治区党委、政府决策部署，在市委、政府的领导下，把深化公立医院改革作为保障和改善民生的重要举措，全面推开旗县级公立医院综合改革。将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，坚持保基本、强基层、建机制，更加注重改革的系统性、整体性和协同性，统筹推进医疗、医保、医药改革，着力解决群众看病就医问题。市直有关部门加强分类指导，下放相关权限，给予政策支持。鼓励地方因地制宜，探索创新，力争尽快取得实质性突破。
（二）主要目标。坚持公立医院公益性的基本定位，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。2015年10月底前，全市11个旗县市区的旗县级公立医院破除以药补医，全面推开旗县级公立医院综合改革。2017年，现代医院管理制度基本建立，县域医疗卫生服务体系进一步完善，旗县级公立医院看大病、解难症水平明显提升，基本实现大病不出旗县，努力让群众就地就医。
二、改革管理体制
（三）组建旗县级公立医院管理委员会。旗县级公立医院管理委员会由旗县级人民政府负责同志牵头，编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、卫生计生等有关部门负责人组成。建立健全委员会工作制度和运行机制，决策中要听取人大代表、政协委员以及其他利益相关方意见。已实行理事会模式的旗县级公立医院，要继续积极完善现行管理机制。（市卫计委、编办、发改委、财政局、人社局负责，列第一位者为牵头单位，下同）
（四）落实旗县级公立医院独立法人地位和自主经营管理权。实行政事分开，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。旗县级公立医院执行旗县级公立医院管理委员会的决策，具有人事管理权、副职推荐权、中层干部聘任权、内部分配权、年度预算执行权等经营管理自主权。各旗县市区要制定旗县级公立医院院长选拔聘用相关政策，实行院长聘用制，明确院长任职资格条件，实行任期目标管理责任制，逐步推进院长职业化和专业化建设。推进旗县级公立医院去行政化，逐步取消医院行政级别。（市卫计委、编办、人社局负责）
（五）开展旗县级公立医院绩效考核。制定旗县级公立医院绩效考核指导意见，各旗县市区要制定旗县级公立医院绩效考核办法和指标体系，开展绩效考核工作。考核结果及时向社会公开，并与财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。强化旗县级公立医院管理委员会等政府办医机构对院长的激励约束，强化院长年度和任期目标管理，建立问责机制。（市卫计委、财政局、人社局负责）
（六）探索现代医院管理制度。完善医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，实行院务公开，发挥党组织的政治核心作用和职工代表大会的民主决策、民主管理、民主监督作用。健全内部控制制度，严格执行医院财务会计制度，实行规范化成本核算和成本管理，建立总会计师制度。建立健全医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。（市卫计委、财政局负责）
三、建立旗县级公立医院运行新机制
（七）破除以药补医机制。所有旗县级公立医院要推进医药分开，积极探索多种有效方式改革以药补医机制，2015年10月底前，取消药品加成（蒙药院内制剂、蒙药中药饮片除外）。旗县级公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道，通过理顺医疗服务价格、增加政府投入和降低医院运行成本等多方共担。对旗县公立医院取消药品加成而减少的合理收入，通过调整医疗服务价格、增加政府投入和医院加强核算节约成本按6:3:1的比例分担。补助资金由自治区、市、县三级财政按照1:1:1的比例共同分担，各旗县市区要将补助资金列入年度预算。医院年度药品费按前三年药品平均采购价格和合理用药数量核定，取消药品加成而减少的合理收入一般按年度药品费的15%确定。各旗县市区财政要切实加大投入，增加的政府投入要纳入财政预算。要将医院药品的贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。（市卫计委、财政局、发改委、人社局负责）
（八）理顺医疗服务价格。在保证医保基金可承受、群众负担不增加的前提下，按照自治区发展改革委等部门《关于内蒙古自治区旗县级公立医院改革试点医疗服务价格调整的补充通知》（内发改费字〔2015〕403号）要求，市发改、卫计等部门要加快旗县级公立医院取消药品加成后的医疗服务价格调整工作，要按照补偿药品加成收入60%的标准调整医疗服务价格，具体项目调整幅度可按照一般检查治疗类、监床诊疗类、手术治疗类项目价格上调幅度不高于30%，大型医用设备检查类项目价格下调幅度不低于10%，中医医疗服务项目价格上调幅度不高于60%（蒙医医院上调幅度不高于70%）比例制定。市直有关部门要进一步加强配合和指导。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，稳步推进，逐步理顺医疗服务价格，切实做到价格调整政策与医保支付政策相互衔接。建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。（市发改委、人社局、财政局、卫计委负责）
（九）落实政府投入责任。各旗县市区要根据自治区财政厅等部门《关于进一步完善政府卫生投入政策的意见》（内财社〔2014〕1724号）文件精神，结合旗县级公立医院改革和本地区实际，制定完善具体的政府卫生投入政策并切实予以贯彻落实。市财政给予适当补助。改革财政补助方式，加强预算绩效管理，强化财政补助与公立医院绩效考核结果挂钩。完善政府购买服务机制。落实政府对旗县级公立蒙医中医医院的投入倾斜政策。对地广人稀、艰苦边远和服务需求不足的旗县级公立医院，可探索实行收支两条线，政府给予必要的保障。（市财政局、发改委、卫计委负责）
四、完善药品和耗材供应保障制度
（十）降低药品和高值医用耗材价格。旗县级公立医院使用的所有药品要在自治区药品集中采购平台进行采购。高值医用耗材通过自治区药品集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。在保证质量的前提下，优先采购国产高值医用耗材。（市卫计委、经信委、财政局、商务局、食药监局负责）
（十一）加强药品采购监管。药品可由中标生产企业直接配送或自行委托有配送能力的药品经营企业配送到指定医院，减少中间环节。鼓励医院与药品生产企业结算药品费用，药品生产企业与药品配送企业结算配送费用。提高药品配送集中度，逐步实现县乡村一体化配送。加强药品采购全程监管，严厉查处旗县级公立医院违规网下采购、拖延货款行为。对医院不按规定进行药品、耗材集中采购、违反合同的，视其情节轻重给予通报批评、限期整改、支付违约金、降低医院等级等处理。对企业严格执行诚信记录和市场清退制度。加强对药品价格执行情况的监督检查。（市卫计委、经信委、发改委、商务局、食药监局负责）
五、改革医保支付制度
（十二）深化医保支付方式改革。加快推进总额控制下按病种、按人头、按床日付费等付费方式改革。2016年年底前，支付方式改革要覆盖县域内所有公立医院，覆盖40%以上的医院出院病例数。到2017年，全面实行以按病种付费为主，按人头、按床位日等复合型付费方式。建立完善医保经办机构和定点医疗机构之间的谈判协商机制与利益风险分担机制。医保经办机构要根据协议约定按时足额结算并拨付资金。鼓励提供和使用适宜的蒙医药、中医药服务，在规范蒙医中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的医疗机构蒙药中药制剂和针灸、治疗性推拿等蒙医中医特色诊疗技术范围。（市人社局、卫计委分别负责，市财政局参与）
（十三）加强临床路径管理。建立规范科学的市、旗县市区临床路径管理和监测平台。根据旗县级公立医院功能定位和实际技术能力等，明确诊疗病种范围，建立适宜的临床路径、处方集和诊疗规范。制定临床路径管理办法，加大临床路径管理和推行力度，规范临床诊疗行为，控制不合理的医疗费用。2016年底，旗县级公立医院实施临床路径管理病种数要达到50个以上，并逐步扩大病种、细化内容，提高病种入组率和完成率。临床路径管理工作要与等级医院评审、绩效考核制度挂钩。（市卫计委、人社局负责）
（十四）发挥医疗保险监督作用。加快推进医保对医院医疗服务行为的监管。利用临床路径等管理手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。制定对基本医保目录外的药品和诊疗项目费用比率、药占比、次均费用的考核指标，加强对参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。落实医保基金收支预算管理，建立医保对统筹区域内医疗费用增长的控制机制，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入等级医院评审体系。加大对骗保欺诈行为的查处和处罚力度。（市人社局、卫计委负责，市财政局、保险行业协会参与）
（十五）构建重特大疾病保障机制。2015年11个旗县市区全面实施城乡居民大病保险制度和疾病应急救助制度，全面开展重特大疾病医疗救助工作，不断健全城乡居民重特大疾病保障制度。进一步完善疾病应急救助制度相关政策。加强基本医保、城乡居民大病保险、疾病应急救助、医疗救助和商业保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。（市人社局、卫计委、民政局分别负责，市财政局、保险行业协会参与）
六、建立符合行业特点的薪酬制度
（十六）完善编制管理。制定旗县级公立医院人员配置标准，合理确定人员编制总量，并实行动态调整。探索创新旗县级公立医院编制管理方式，逐步实行编制备案制管理。进一步优化编制结构，旗县级公立医院人员编制中，专业技术人员所占比例不得低于80%。在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员统筹考虑，按照国家和自治区规定纳入相应保险制度范围。（市编办、卫计委、财政局、人社局负责）
（十七）改革人事制度。全面推行聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度。坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变身份管理为岗位管理。结合实际妥善安置未聘人员。建立旗县级公立医院本科以上学历（含本科）人员聘用绿色通道，对旗县级公立医院急需紧缺的医疗、医技专业技术人员，经用人单位申请，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。对于高层次人才引进，各旗县市区要进一步放宽政策。在岗位总数控制下，对不纳入编制管理的一般医疗、医技人员和护士，由医院按照相关政策实施自主招聘。（市人社局、卫计委、编办负责）
（十八）合理确定医务人员薪酬水平。合理核定医院绩效工资总量。各旗县市区应综合考虑经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平和事业单位规范后津贴补贴水平等因素，结合本地区实际，合理确定绩效工资水平，建立动态调整机制。完善绩效工资制度，医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床和公共卫生一线、业务骨干、关键岗位和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，逐步提高人员经费支出占业务支出的比例。探索推行“院长年薪制”、“医务人员年薪制”、“专家年薪制”和优秀人才奖励等制度。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。（市人社局、财政局、卫计委负责）
（十九）完善医务人员评价制度。旗县级公立医院负责内部考核，重点考核工作绩效，突出岗位职责履行、工作量、服务质量、行为规范、技术能力、成本控制、医德医风和患者满意度等情况，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善旗县级卫生人才评价标准，突出技能和服务质量考核，按照国家、自治区和市委、政府有关要求，积极探索建立以医德医风、能力业绩为重点的人才评价体系。建立健全医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员基本信息、年度考核结果以及违规情况等，完善医师医疗服务不良记录登记制度。加强医德医风建设和思想政治工作，重视医务人员人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤的人道主义精神。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。（市卫计委、人社局负责）
七、优化旗县域医疗资源配置
（二十）明确旗县域内旗县级公立医院的功能定位。旗县级综合公立医院是旗县级人民政府向旗县域内居民提供基本医疗卫生服务的重要载体，主要承担旗县域内居民的常见病、多发病诊疗，急危重症抢救与疑难病转诊，并承担相应公共卫生服务职能以及突发事件紧急医疗救援等工作。专科（专病）医院主要承担本专科范围内的常见病、多发病、急危重症的治疗和疑难病症的转诊以及康复、咨询服务任务，配合公共卫生机构开展专科疾病的流行病学调查和预防工作。（市卫计委、发改委、财政局负责）
（二十一）编制旗县域医疗卫生服务体系规划。各旗县市区人民政府要在市直有关部门的指导下，按照乌兰察布市医疗卫生资源配置标准（2015-2020），编制本区域内的旗县域医疗卫生服务体系规划，合理确定旗县域内医疗卫生机构的功能定位、数量、布局、规模和标准。强化规划的刚性约束力，定期向社会公示规划执行情况。各旗县市区人民政府要结合本行政区域内人口及地域等特点，合理确定旗县域内公立医院的数量，每个旗县市区重点办好1所公立综合医院和1所蒙医中医医院。严格控制旗县级单体医院的规模和建设标准，禁止超标准扩张，医院自行增加的床位数不作为核定人员编制和财政补助的依据。制定完善社会资本办医相关政策，探索多种方式引进社会资本举办医疗机构，加快形成多元化的办医格局。（市卫计委、发改委、财政局负责）
八、提升旗县域医疗服务能力
（二十二）加强旗县市区公立医院医疗服务能力建设。制定旗县级公立医院能力提升工作方案。通过旗县级公立医院临床重点学科建设、蒙医中医优势学科建设、适宜技术推广以及与城市三级医院紧密合作等方式，切实提升旗县级公立医院医疗服务水平。加强旗县市区外转出率靠前的5至10个病种的相关临床和辅助科室的学科建设。加快推进区域专病中心建设，鼓励建立以旗县级公立医院为龙头、苏木乡镇卫生院为骨干、以信息化网络为载体的旗县域医学影像诊断、检验、心电、病理等共享中心，优先满足其开展基本医疗服务需要。（市卫计委、发改委、财政局、人社局负责）
（二十三）强化人才培养。建立健全住院医师规范化培训制度，到2020年所有新进医疗岗位的临床医师均需经过住院医师规范化培训。加强旗县级公立医院骨干医师培训、基层名老蒙医中医传承培养，研究实施专科特设岗位计划，引进急需高层次实用人才。开展旗县级公立医院管理干部培训和挂职锻炼工作，提高医院管理队伍的能力和水平。力争到2017年，建立三级医院中层以上干部任职前和中级职称以上人员晋升职称前到旗县级公立医院挂职累计不少于6个月的制度。（市卫计委、财政局、人社局负责）
（二十四）加强信息化建设。加快推进旗县域医药卫生信息资源整合，逐步实现医疗服务、公共卫生、计划生育、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享。加快旗县级公立医院信息化建设，着重提高医疗质量管理，提供多种形式的便民惠民服务。加快临床路径信息化建设，2016年年底前，旗县级公立医院全部实行临床路径信息化管理。充分利用现有资源，开展远程医疗系统建设试点，推进远程医疗服务。纳入城市医院联盟或集团（医联体）的旗县级公立医院要在2016年年底前，实现会诊、转诊和远程重症监护信息共享，到2017年年底前实现院际间信息系统主要模块信息的互联互通。（市卫计委、发改委、经信委、科技局负责）
（二十五）健全医院内部管理制度。加强医疗质量管理与控制，建立健全医院质量管理体系，规范临床检查、诊断、治疗，药物和植（介）入类医疗器械使用行为，落实医疗质量安全核心制度和基本规范。改善医院服务，积极推行预约诊疗服务，开展优质护理服务，加强便民门诊建设，积极配合做好基本医疗保障费用即时结算，完善收费项目公示和费用查询等制度。旗县级公立医院要开展患者满意度调查和出院患者回访活动，认真倾听群众意见，及时解决群众反映的突出问题。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。（市卫计委、保险行业协会负责）
九、加强上下联动
（二十六）建立上下联动的分工协作机制。建立上下联动的分工协作机制。深入推进城市公立医院与旗县级公立医院对口支援工作。加强旗县级公立医院对苏木乡镇卫生院的支持指导，在旗县级公立医院设立全科医学科。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、投入、管理、资产等为纽带，探索构建包括旗县域医疗联合体在内的各种分工协作模式，完善管理运行机制，引导开展有序竞争。探索建立旗县级公立医院和基层医疗卫生机构医务人员定期交流轮岗的工作机制，实行统一招聘、统一管理、统一使用、统一培养的人员管理体制。加强优质医疗资源下沉绩效评估，重点在组织领导、政策措施、工作成效等方面开展年度考核及支援周期考核，考核结果与财政补助挂钩，并纳入等级医院评审指标。推动医疗资源集约化配置，推进旗县域内检查检验结果互认。（市卫计委负责）
（二十七）建立分级诊疗制度。制定分级诊疗实施方案，明确各级医疗机构功能，完善双向转诊程序，提高基层医疗卫生机构门急诊量占门急诊总量的比例。研究制定分级诊疗转诊的标准和办法，建立旗县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道。充分发挥医保的杠杆作用，支付政策进一步向基层倾斜，逐步形成基层首诊、分级诊疗、双向转诊的就医秩序，逐步实现小病就医在基层，大病就医不出旗县。2017年全面推开分级诊疗工作。（市卫计委、人社局负责）
十、强化服务监管
（二十八）强化医疗服务监管职能。加强监督体系建设，增强医疗监管能力。加强对旗县级公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等方面的监管，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。严格控制医药费用不合理过快增长，重点监控门诊和住院次均费用、医疗总费用、收支结构、大型设备检查阳性率，以及检查检验、自费药品（含医院制剂）、医用耗材等占医疗收入比例等情况。到2016年年底，旗县级公立医院门诊、住院患者人均费用和总收入增幅下降，医疗服务收入（不含药品、耗材和大型设备检查收入）占业务收入比重提升。患者自付医疗费用占总医疗费用比例下降。（市卫计委、人社局负责）
（二十九）强化对医务人员执业行为的监管。加强合理用药、合理用材、合理检查，加强对医务人员处方行为的监控。建立健全抗菌药物分级管理制度，对抗菌药物使用靠前的品规及医生进行公示。严格控制高值医用耗材的不合理使用，加大回溯检查力度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。（市卫计委负责）
（三十）发挥社会监督和行业自律作用。加强医院信息公开，建立定期向社会公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。加强医疗行业协会（学会）等社会组织在行业自律、监督和职业道德建设中的作用，引导旗县级公立医院依法经营、严格自律。改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度。探索建立第三方评价机制。（市卫计委负责）
十一、工作要求
（三十一）加强组织领导。各旗县市区人民政府负责统筹和协调推进本行政区域内旗县级公立医院综合改革，要结合本地区实际，按照国办发〔2015〕33号、内政办发〔2015〕103号文件精神和本实施方案的要求，科学制定具体实施办法，确保综合改革各项举措落到实处。旗县级人民政府是改革实施主体，要落实责任、健全制度，坚持区域联动、部门联动、政策联动和务实操作。各旗县市区人民政府要建立强有力的推进改革领导机制和工作机制，主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要具体抓，切实落实好各项改革任务。要正确处理改革发展稳定的关系，为深入推进改革创造良好的条件和环境。
（三十二）加强部门协调。各有关部门要按照职责分工密切配合，及时出台相关配套措施，给予地方一定自主权，为深化旗县级公立医院综合改革提供有力保障。财政部门要健全完善公立医院投入和补偿政策，落实财政补助资金，加强财政投入资金的绩效评价和资金监管。人社部门要积极推进人事制度改革和医保监管平台建设，改革人事管理制度，深化和完善医保支付制度改革，不断优化完善绩效工资制度。编制部门要按照严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡的原则，科学合理核定旗县级公立医院编制。发展改革部门要继续完善旗县级公立医院医药价格调整机制，开展相关价格改革政策监测、评估和监督检查工作。卫生计生部门要加强旗县级公立医院管理、考核、评价，牵头做好面向医院和社会层面的宣传工作。
（三十三）落实办医责任。旗县级公立医院是综合改革的参与者、执行者和推动者，要自觉强化全局意识和改革意识，把握形势，动员和组织广大医务人员积极投身改革，坚决贯彻落实各项改革措施，全力实现综合改革预期目标。要端正办医方向，坚持功能定位，加强内部管理和党风廉政建设，切实提高服务水平和运行效率，为医保、价格、投入、人事等改革创造条件，让人民群众更多更快享受到政府推进医改的成果。
（三十四）加强督导考核。市和各旗县市区要建立督导、考核、评估、问责机制，督促各旗县整体推进旗县级公立医院综合改革任务，并将公立医院综合改革纳入旗县人民政府绩效考核内容，对工作不落实，任务完不成的旗县市区，市政府启动行政问责机制，追究旗县市区主要领导和分管领导的责任，确保综合改革各项举措落到实处。健全完善旗县级公立医院综合改革效果评价指标体系，加强跟踪评估，对旗县级公立医院改革进展情况进行专项督查，落实好周报告、月调度制度，定期考核，适时通报，考核结果与财政补助资金挂钩。各旗县市区要加强改革有关政策措施的指导和研究，完善政策制度体系。各旗县市区在改革推开过程中遇到的重要情况、重大问题以及取得的重大进展和重要经验，要及时向市医改办和有关部门报告。
（三十五）做好宣传培训。加强舆论宣传和引导工作，做好旗县级公立医院综合改革相关政策的宣传解读，大力宣传改革典型经验和进展成效，及时回应社会关切，合理引导社会舆论和群众预期，营造改革的良好氛围。各旗县市区要及时总结推广典型经验，发挥改革示范引领作用。要按照国家和自治区相关要求，制定改革工作手册，细化综合改革路径，积极开展政策培训，通过培训进一步凝聚共识、吃透政策、明确重点，提升各级干部和医院管理者的政策水平和执行力。
